什么是城中村？在广州到底有多少城中村？分布在哪些地方？如何对城中村进行分类？城中村改造如何照顾到占大多数的流动人口的利益？本文试图从流动人口的立场出发，以公共服务供给的视角去看待广州城中村。一、什么是城中村？
目前关于城中村有两个官方的定义，均出自地方政府法规。官方定义1：城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄。这个定义的出处是2012年湖北省应城市颁布的《应城市旧城区及城中村改造管理暂行办法》。本次《条例》给出了另外一个定义。官方定义2：城中村是指位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已转为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。对比两个定义，第2个定义中的前半句跟定义1是相似的，但是后半句增加了转制之后村民仍保使用的土地这部分内容。广州因为历史原因，很多集体土地虽然转制了，但是村民仍然实际保留在使用。该定义将这部分转制村庄将纳入城中村的范畴，体现了广州城中村土地制度的复杂性。以上两个定义的核心词都是“失去耕地”和“村民自治”。显然，这是一种从城市发展的趋势看待传统村庄视角。很遗憾，这两个定义当中都没有提及数量占城中村绝大多数的“流动人口”。在官方定义之外，现实当中我们对于城中村的感受是什么？想必很多人第一时间想到的都是“握手楼”、“脏乱差”、“拥挤不堪”、“外来人口大量聚集”等印象。如果从流动人口的视角出发，城中村更像是流动人口在城市暂时完成劳动力再生产，而公共服务极少触达的地方。完成劳动力再生产是有成本的，流动人口休息、恢复体能和精力、看病、职业技能提升、养育子女等劳动力再生产都是在城中村“暂时”完成的，但是城市的住房、医疗、教育、公共设施等公共服务的供给主要针对户籍人口，很少触达到生活在城中村的流动人口，所以又是“公共服务极少触达的地方”。二、广州到底有多少个城中村？
广州的城中村数量到底是多少个？目前关于广州城中村的数量，比较有代表性的说法有三种：272个、425个和138个。其中，“272个”是较为官方的说法，来源于2019年广州市规划和自然资源局关于市十五届人大四次会议第20192415号代表建议答复的函。人大代表提出问题，相关部门需要正式答复，答复函当中就明确表明在广州有272个城中村。其次，“425个”是人民大学叶裕民老师研究团队提出的，他们对城中村有一个定义：城中村主要是指外来人口比重大于30%，且建设用地比重大于40%的村庄。按此计算，截止2023年，广州的城中村有425个，叶裕民团队把城中村具体进行了区分，主要有两类，即刚性村和弹性村，其中刚性村是指外来人口比重大于50%，且建设用地占村行政面积比重大于60%的城中村；弹性村是指外来人口比重小于50%或建设用地比重小于60%的城中村。按此分类，广州刚性村的数量为207个，弹性村218个。最后，“138个”（也有137个、139个之说）指的是广州中心城区的城中村数量，这部分城中村集中出现在各类城中村改造的政策性文件中，也是政府推进城中村改造最希望加快步伐的城中村。总结起来，按照官方的定义，广州城中村的数量是272个。按照外来人口占比超过30%，且建设用地大于40%的定义是425个，其中刚性村是207个，中心城区的数量是138个左右。按官方定义272个计算，广州的城中村总共占地面积是535平方公里，有670万常住人口，约占广州市常住人口总数的1/3。换句话说，在广州，每3个人里面就有1个人生活在城中村。三、广州城中村的分布？
“人口倒挂”现象是广州城中村明显的特征之一，即流动人口都远多于本地户籍人口。按照人民大学叶裕民团队的“刚性村”定义，广州城中村主要集中在如下的五大区域：埔东增西区域、海珠番西区域、天河走廊、白云片区和花都中北区域。1、天河走廊天河走廊指的是天河区沿中山大道自西向东，西起石牌桥，东至朱村，大约10来个城中村，主要产业为服务业，如石牌、上社、棠下、员村、车陂、珠村等城中村。该区域典型的城中村常住人口数量（七普数据、按街道统计）、人口密度、倒挂比例和人口构成情况如表所示：该区域的城中村人口密度极大，城中村内道路狭窄，拥挤不堪，“握手楼”林立，村内绿地极少，缺乏公共设施。其主要功能是为广州天河区的CBD提供服务。社区内流动人口就业主要分为两类：在社区内从事服务业，在社区外到商业区上班。该区域是广州外卖骑手最集中的区域之一，社区外就业的群体主要是刚毕业的大学生和白领，未婚比例高。需要注意的是，按街道统计的人口数量比城中村范围更广。聚焦到城中村所在的行政村，人口密度和倒挂现象会大幅度增长。以天河走廊中最出名的城中村石牌村为例，在石牌村居住有6万多人，但原村民不超过2000人，外来人口和本地户籍人口的比例超过了30:1，石牌村的人口密度更是达到了惊人的22万人/平方公里。（广州塔下的石牌村）
（石牌村忙碌的骑手）
2、白云片区白云片区指的是白云山以西，沿地铁2号线和3号线北延段分布，南起三元里，北至龙归的大约20—30个城中村，主要产业为生产服务业，如三元里、新市、江夏、黄边、嘉禾望岗等。该区域呈现明显的社区内就业和社区外就业两种就业形态，社区内就业的流动人口主要从事生产服务业，社区外就业的流动人口则到越秀、天河等核心城区工作，白云区内各城中村成为社区外就业流动人口的“睡城”。该区域典型的城中村常住人口数量（七普数据、按街道统计）、人口密度、倒挂比例和人口构成情况如表所示：白云区被称为“广漂第一站”，流动人口达到了237万（七普数据），是广州流动人口最多的区域。白云片区城中村呈现出“一村一品”的特征，例如三元里街道依靠空港经济，聚集大量服务行业从业者；黄石街道的现代商贸服务业较为发达，聚集了大量直播带货，创意产业，汽车销售，餐饮娱乐等行业从业者；鹤龙是设计之都，聚集了电商直播，部分央企的从业人员，大源被称为“百亿淘宝村”，服装和化妆品的电子商务从业人员高达十几万人。3、海珠番西区域海珠番西区域指的是海珠区和番禺西部区域，沿地铁3号线分布，北起海珠区的康鹭片区、南至番禺区的市桥，大约20-30个城中村，主要产业为服装+中小型制造业，如海珠区的康鹭、沥滘、大塘，番禺区点的大石、钟村、南村等城中村。其中海珠区的服装行业以非正规经济为主，番禺的服装行业正规经济占比较高。该区域人口密度较大，倒挂现象严重。（海珠城中村）
（番禺西部城中村）
以海珠区康鹭片区为例，康鹭片区毗邻“中大布匹市场”和“十三行”等服装批发市场形成了“小单快返”的业务模式：私人接单、不同工序分工合作，小批量生产，快速出货，小作坊遍布社区，是典型的非正规经济。康鹭片区外来工以湖北和湖南籍为主。灵活就业、计件工资、流动性大是社区流动人口的典型特征，社区内居住环境极差，甚至有十几元一晚的床位出租，社区几乎没有公共空间和设施。（康鹭片区图1）
（康鹭片区图2）
该区域典型的城中村常住人口数量（七普数据、按街道统计）、人口密度、倒挂比例和人口构成情况如下表：该区域常住人口数量大，人口密度高，倒挂现象严重。其中，典型城中村康乐村的人口密度达到15万人/平方公里4、埔东增西区域埔东增西区域指黄埔东部自夏园开始至增城西部沙浦，沿G107分布的约10-20个城中村。其主要产业为制造业（汽车、电子等），如黄埔东区、南岗、南安、新塘、沙浦等城中村。该区域制造业外来工数量庞大，城中村人口倒挂现象严重。以黄埔区南岗为例，其附近有广汽本田、统一食品等知名的制造业企业，城中村流动人口主要从事制造业相关工作，来穗时间普遍较长（十年以上占比较多）家庭比例较高。近几年，该区域面临大规模拆迁问题，大量黄埔东部城中村内的流动人口迁移到增城西部地区。该区域典型的城中村常住人口数量（七普数据、按街道统计）、人口密度、倒挂比例和人口构成情况如下表：黄埔区和增城区处于广州外围，土地供应相对充足，面积较大，人口密度相对低，不同街道的倒挂程度差异较大。黄埔穗东、永和等街道倒挂现象严重，而黄埔南岗、增城新塘等镇街倒挂比例较小。5、花都中北区域花都中部和北部，包括秀全街、狮岭镇等区域，主要产业为制造业（汽车、皮具）；例如毕村、大佈、岐山、狮岭等。该区域典型的城中村常住人口数量（七普数据、按街道统计）、人口密度、倒挂比例和人口构成情况如下表：与“埔东增西”区域类似，花都中北片区的城中村也呈现人口密度相对低，不同街道的倒挂程度明显分化的特点。其中秀全街主要产业是汽车行业，是汽车品牌东风日产的主要生产基地，狮岭镇是中国皮具之都。整体而言，广州城中村主要集中分布在上述五大区域。城中村数量较多的是番禺区和白云区，其中番禺区的城中村数量有近100个，占广州城中村总数的1/3，白云区的流动人口数量最多。制造业集中分布在广州相对外围的区域，例如花都、黄埔、增城等，越大型的制造业离市区中心距离越远。市区中心的城中村主要围绕着商业中心提供各类服务，同时也是刚毕业大学生和白领的主要暂住之地。四、广州城中村的分类
城中村类型划分的标准繁多，例如根据城市和村庄交接形态进行分类，根据距中心城区远近分类，根据宅基地产权、农用地现状分类等等。笔者主要根据产业类型和流动人口特征进行分类，并从公共服务提供的角度分析广州的城中村不同的社区类型，以及对公共服务的不同需求，希望能够对公共服务、公益服务介入城中村提供基础信息。广州的城中村大致可以分成四个大类，七个小类。这四个大的类别是：生活服务型城中村、生产服务型城中村、大型制造业城中村和中小制造业型城中村四个类别，其中生活服务型城中村又包括商业中心型和次商业中心型两个二级类型，生产服务型城中村包括区域内就业和区域外就业两种类型，中小制造业型城中村又可以区分出正规经济和非正规经济两种类型。下表主要列明了广州城中村四个大类、七个小类中流动人口的不同特征：在上表中，因为社区的不同功能而聚集了不同的流动人口群体，形成的城中村类型也各不相同。生活服务型城中村的典型代表是上文中的“天河走廊”。该型城中村主要是为广州天河核心商圈提供各类生活服务，如送外卖、快递、网约车等服务。但因为CBD附近的城中村生活成本极高，所以大部分的服务业从业人员实际居住的地方是在次商业中心的城中村。例如在石牌为珠江新城商圈送餐的外卖骑手，更多生活在更外围的次商业中心的城中村，如岑村等社区。生活服务型城中村整体情况拥挤，人口密度非常大，流动人口占比极高，倒挂现象明显。商业中心生活服务型城中村中居住的年轻人更多，家庭比例较低，但在次商业中心生活服务型城中村中居住的家庭比例更高。生产服务型城中村的典型代表是上文中的“白云片区”。该型城中村早年形成的原因是大量的小生产制造，随着近年来生产制造业的外迁，该区域的城中村更多是为这些生产制造进行服务，所以称之为生产服务型城中村。该区域城中村中还有大量在区域外就业的群体，这部分人群跟生活服务型城中村类似，也有大量刚毕业不久的大学生和白领，他们大部分到天河，越秀等核心区域工作，白云的诸多城中村成为他们的“睡城”，嘉禾望岗地铁站是广州早晚高峰最拥堵的地铁站之一。服务型城中村，无论是生活服务型，还是生产服务型，城中村内人口密度都非常高，公共设施和空间严重缺乏，“握手楼”林立，其形成的原因是因距离中心城区较近，土地供给紧张，向外扩张难度大，随着大量流动人口的涌入，充分“利用”好有限的土地，不断加盖楼层和挤占既有土地，成为服务型城中村“扩张”的主要手段。大型制造业城中村的典型代表是上文中的“埔东增西”区域和“花都中北”区域。该型城中村一般分布在广州的外围区域，以汽车、电子等大型制造业为主，呈现出正规就业，大部分缴纳“五险一金”，但整体工资水平较低的特征，社区内流动人口同质化程度较高，近年来，随着城市化进程，家庭聚集现象更加明显。由于年轻打工群体对“进厂”表现出越来越低的兴趣，大型制造业城中村就业人群的年龄有偏大的趋势。中小制造业型城中村的典型代表是上文中的“海珠番西”区域。该型城中村主要分为正规经济和规经济两种类型。以服装行业为例，番禺的南村、大石等服装行业正规经济占比较高，外来工收入较低，家庭聚集现象明显，而海珠的康鹭片区则体现出明显的非正规经济特征，外来工工作时间超长，没有社会保障，社区内没有公共空间和公共设施，流动人口子女无法带在身边等等。对于制造业类型的城中村而言，无论是大型制造业，还是中小制造业，城中村的“中心外围”结构特征都较为明显。呈现出“旧村-出租屋楼群-工业区”三级圈层结构。以番禺区钟村为例，村核心区域大多是本地村民的旧房，大多用于村民自住或者闲置。外围经过规划，多是5、6层的出租屋，以出租为主，最外圈则以工业区为主。如下图所示：（番禺区钟村的三级圈层结构）这种“中心—外围”的三级结构形成，主要因早年招商引资，大量招工导致原来旧村出租屋供给不足。制造业所在的区域大多是外围城区，土地资源丰富，于是形成了在原来旧村外围加盖出租屋专门用于出租的现象。相比白云区和天河区的服务型城中村，番禺区、黄埔区制造业型城中村内公共空间面积相对更大且数量更多，大多拥有公共设施（小公园、篮球场、小广场等）。五、不同类型的城中村对公共服务的需求
从流动人口的视角对城中村进行分类，了解不同城中村的特点和需求，有助于明晰广州城中村对公共服务的需求情况，下表主要列明了广州城中村四个大类、七个小类中流动人口公共服务的情况：上表中不同类型的城中村因其产业特征、人口特征的不同，公共服务的情况也有所差异。例如生活服务型的城中村，因为距离核心商圈较近，公共服务设施极少，而制造业型城中村（非正规经济除外）因在城市外围，社区活动空间相对较多。再例如家庭占比较高的类型有次商业中心生活服务型城中村、区域内就业型的生产服务型城中村、大型制造业城中村和正规就业的中小制造业城中村四类，这些城中村也是广州流动儿童分布的主要区域，但这些城中村明显存在公立学位供给无法满足需求的问题，流动人口子女上学难问题突出。其次，社区托管托育和照料空间少也是这几类城中村面临的主要公共服问题之一。除以上不同类型的城中村的需求存在差异以外，城中村公共服务供给还需要考虑如下几个问题：1、公共资源的适配问题。举一个例子，如果要在广州开设一家为外卖骑手子女服务的社区公益图书馆或者社区照顾空间，需要选择什么类型的城中村？答案是应该优先选取次商业中心的城中村，因为商业中心类城中村因居住成本高昂，大部分外卖骑手不会选择在这些城中村安家，而是会把家安在更外围一些的次商业中心类型的城中村，或者即便暂居，子女也没有带在身边。例如在广州有大量的外卖骑手居住在岑村（次商业中心），每天早上9点~10点骑电动车到石牌村（商业中心）去接单，晚上再返回岑村居住，家庭和孩子也都在岑村生活，如果将一个为外卖骑手子女提供服务的儿童空间开设在石牌，那么服务覆盖面会大打折扣，形成公共资源的非最优配置问题。2、不同类型城中村的关键需求点。城中村整体而言，公共服务都是不足的，但是不同类型的城中村有相对关键的需求点，例如家庭占比较高的城中村，公共学位供给和社区照顾应该成为主要公共服务供给的方向，而以毕业大学生和白领为主要群体的年轻人聚集较多的城中村（如生活服务型城中村和区域外就业的生产服务型城中村）则应该提供更多的适合年轻人交友，职业发展的公共服务。由于没有适合参加的社区活动，这部分群体在周末时间几乎不在居住的社区参加活动，而是选择离开城中村参加社会交往和其他兴趣活动。以非正规经济为主的服装行业城中村，例如海珠区的康鹭片区，则因超长的工作时间、极其缺乏的公共空间，给公共服务的提供和介入造成难以解决的困难，同时，因为公共服务极其缺乏，社区的抗风险能力弱，社区韧性较差，很难应对灾害、疫情等风险挑战。3、几乎所有城中村都有改善社区和居住环境的需求，但是这种改善不能是简单的拆迁，大拆大建会对流动人口形成制度性的排斥。城中村拆迁对于流动人口群体而言，大部分情况导致的都是通勤时间变长、居住环境的进一步恶化，而不是改善。下图以黄埔区南岗为例来说明城中村拆迁对于流动人口的影响。图中红圈区域为城中村拆迁区域，红色箭头为流动人口被动迁徙方向，黄圈区域为流动人口迁徙的目的地，蓝色方框为工厂区。本轮拆迁造成大量在工厂上班的外来工往更外围方向迁徙，但是工业区依据在南岗附近，从而导致通勤时间增加了1-2小时不等。其次是拆迁导致房屋租金猛涨，部分流动人口为了维持生计，只能租住条件更差的出租屋，居住环境进一步恶化。（南岗拆迁情况1）
（南岗拆迁情况2）
（南岗拆迁后人口流向图） 4、对于广州的城中村而言，有一个规律，即在相当长的时间周期里，城中村总体的数量无法通过拆迁而减少。比如上文提到的中国人民大学叶裕民团队在2023年对比了十年前广州的城中村的数量，发现城中村总数增长不明显，但是刚性村增长非常明显，增长了16%。城中村改造和拆迁持续进行，为什么城中村的总数并没有下降，刚性村的数量反而增加明显呢？原因就是在广州整体人口净流入的情况下，当城市的中心城区拆掉一个城中村之后，流动人口会迁徙到城市的边缘，形成新的城中村和“刚性村”。即每减少一个核心城区的城中村，就会在城市边缘区域形成一个新的城中村，城中村总体数量不会减少。现实表明，不同的城中村类型可以实现不同的社区功能，分门别类地制定城中村改造方案，尊重其特有的价值和作用，才能更好地促进城市健康发展。总结
广州的城中村多达272个（按官方定义），有207个刚性村（叶裕民教授），其中，番禺是广州城中村数量最多的区，占总数的1/3，白云区是流动人口数量最多的区，达到237万。共计670万人生活在城中村，在广州，每3个人就有1个生活在城中村。广州的城中村主要分布在“埔东增西”、“海珠番西”、“天河走廊”、“白云片区”和“花都中北”五大区域。按照产业类型和流动人口特征可以将广州的城中村分为“生活服务型”、“生产服务型”、“大型制造业”和“中小制造业”四个大类及7个小类。广州的城中村主要特点是人口密度高，倒挂严重，城中村的主要问题有基础设施差，居住条件差，拥挤，公共设施少，公共服务缺乏等。不同类型的城中村对公共服务的需求不同，因地制宜、准确定位城中村功能，考虑和照顾到流动人口群体的需求是城中村改造过程中需要迫切正视的问题。